Judul Buku : Traditional Communities in Indonesia: Law, Identity, and Recognition
Penulis : Lilis Mulyani
Penerbit : Routledge (Routledge Law in Asia Series), London & New York
Tahun Terbit : 2023
Jumlah Halaman : xvi + 182 Halaman
ISBN : 978-1-032-31809-7 (Hardback) / 978-1-003-31147-8 (E-book)
UUD NRI 1945 sebagai dokumen konstitusi Negara Republik Indonesia telah menjanjikan jaminan pengakuan dan perlindungan hukum terhadap masyarakat hukum adat di Indonesia. Namun dalam realitas administrasi pertanahan dan tata kelola hutan, komunitas adat terus berhadapan dengan penggusuran dan marginalisasi sistematis.
Sebagai suatu kajian sosio-legal, buku “Traditional Communities in Indonesia: Law, Identity, and Recognition” karya Lilis Mulyani (2023) hadir untuk membongkar akar masalah tersebut.
Dalam bukunya tersebut, Mulyani menegaskan bahwa hambatan utama bagi masyarakat adat dalam mengklaim hak atas tanah ulayat bukan sekadar disebabkan oleh lemahnya komitmen politik, melainkan disebabkan juga oleh adanya situasi kekosongan konseptual yang mendasar mengenai “subjek hukum kelompok” (group legal personhood) dalam sistem hukum nasional di Indonesia.
Akar Masalah: Kekosongan Konseptual Subjek Hukum Kelompok dalam Hukum Agraria
Dalam doktrin hukum nasional Indonesia yang diwarisi dari tradisi Barat, batasan subjek hukum penyandang hak dan kewajiban sangat didominasi dua kategori: individu dan badan hukum privat (seperti perseroan terbatas atau koperasi). Untuk itu, buku ini menunjukkan betapa berbedanya karakteristik masyarakat adat dari badan hukum modern.
Masyarakat adat lahir dari ikatan sejarah, tradisi, genealogi, dan teritorial yang tumbuh jauh sebelum Negara Kesatuan Republik Indonesia modern berdiri. Namun ketika kedaulatan negara dibangun melalui tata hukum modern, entitas organik ini justru dipaksa tunduk pada prosedur formalisasi negara.
Mulyani menelusuri akar historis ketimpangan ini sejak era kolonial hingga Reformasi. Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) No. 5 Tahun 1960 yang diniatkan sebagai unifikasi hukum agraria berlandaskan hukum adat menyimpan ambivalensi konseptual. Pasal 3 UUPA mengakui hak ulayat masyarakat hukum adat, namun memberi syarat ketat: sepanjang kenyataannya masih ada, sesuai kepentingan nasional, dan tidak bertentangan dengan undang-undang lebih tinggi.
Masalahnya, pada pasal / ketentuan mengenai pendaftaran tanah di dalam UUPA (Pasal 16 UUPA), hak ulayat tidak dimasukkan sebagai kategori hak atas tanah yang dapat didaftarkan untuk memperoleh sertifikat hak milik. Hak yang diakui pendaftaran hanyalah hak milik individu, hak guna usaha, hak guna bangunan, atau hak pakai. Akibatnya, lembaga pendaftaran tanah memandang hak ulayat bukan sebagai hak kepemilikan privat kolektif nyata, melainkan sekadar kewenangan administratif yang dikesampingkan saat negara memberikan konsesi kepada korporasi.
Mulyani menggunakan kerangka teoretis personahod hukum (legal personhood) dengan meramu pemikiran Friedrich Karl von Savigny (teori fiksi), Otto von Gierke (teori entitas real), Lon Fuller (fiksi hukum), dan Paul Groarke (personahod relasional). Mulyani berargumen bahwa status subjek hukum kelompok tidak cukup diakui secara normatif di tingkat konstitusi, melainkan harus memiliki kapasitas relasional (relational capacity), yakni kemampuan legal formal bertindak dan membuat perjanjian dengan pihak ketiga maupun pemerintah tanpa mengorbankan tatanan adat internal.
Ketidakpastian ini diperparah ego sektoral antara Kementerian Agraria dan Tata Ruang/BPN serta Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK). Meskipun Putusan Mahkamah Konstitusi No. 35/PUU-X/2012 secara tegas menyatakan bahwa “hutan adat adalah hutan milik masyarakat adat dan bukan lagi hutan negara”, implementasinya di tingkat kementerian terhambat kerumitan regulasi teknis. Masing-masing kementerian menerbitkan aturan teknis yang saling tumpang tindih dengan kriteria berbeda tentang siapa yang berhak disebut masyarakat adat.
Dua Wajah Praktik Pengakuan: Dinamika Empiris Komunitas Kanekes dan Nagari Minangkabau
Kekuatan utama buku karya Lilis Mulyani ini terletak pada pendekatan empiris “law in action” yang dipadukan secara cermat dengan analisis doktrinal. Mulyani menyajikan dua studi kasus komparatif kaya mengenai bagaimana dua komunitas adat berbeda: pertama, masyarakat adat Kanekes di Kabupaten Lebak, Banten; dan kedua, masyarakat adat Nagari Sungai Buluh di Kabupaten Padang Pariaman, Sumatera Barat, merespons dan menavigasi kebijakan pengakuan hukum oleh negara.
Kasus masyarakat Kanekes menunjukkan keberhasilan relatif sebuah entitas adat dalam mempertahankan otonomi teritorial dan hukum internal melalui pendekatan proaktif. Komunitas Kanekes yang memegang teguh ajaran pikukuh karuhun dan Sunda Wiwitan secara tegas menolak modernisasi teknologis dan pemecahan kepemilikan tanah secara individual.
Berhadapan dengan ancaman penyerobotan tanah oleh warga luar pada era 1980-an dan 1990-an, para pemangku adat Kanekes (Pu’un dan Jaro) mengambil langkah taktis tanpa mengorbankan prinsip adat. Mereka mengartikulasikan diri sebagai “kesatuan masyarakat adat” yang utuh. Melalui penelusuran sejarah lisan batas wilayah yang ditranslasikan ke dalam peta koordinat GIS sebanyak 108 titik batas alam, Kanekes berhasil mendorong lahirnya Peraturan Daerah Kabupaten Lebak No. 32 Tahun 2001.
Perda tersebut secara spesifik menyebut nama Kanekes sebagai subjek hukum otonom yang menguasai tanah ulayat seluas lebih dari 5.100 hektar. Berbekal legitimasi ini, Kanekes mampu mengusir penyerobot tanah, menegosiasikan kembali batas wilayah dengan BPN dan Perum Perhutani, serta menolak Dana Desa Rp 2,5 miliar per tahun demi mencegah intervensi birokrasi. Masyarakat Adat Kanekes menjadi contoh nyata entitas adat yang berhasil memosisikan diri sebagai “autonomous self-governing entity” (entitas otonom yang memerintah diri sendiri).
Sebaliknya, kasus Nagari Sungai Buluh di Minangkabau memperlihatkan wajah pengakuan yang berujung pada penyempitan hak adat. Minangkabau dikenal memiliki struktur kekerabatan matrilineal kuat dengan kepemilikan tanah ulayat (pusako) di bawah kendali perempuan tertua dan pengelolaannya diatur para ninik mamak.
Namun sejarah panjang intervensi negara (terutama pasca uniformisasi kelembagaan desa melalui UU No. 5 Tahun 1979 masa Orde Baru), telah mendistorsi kelembagaan nagari menjadi sekadar unit administratif desa gaya Jawa.
Ketika gerakan kembali ke nagari bergulir pada era Reformasi melalui Perda Sumatera Barat, Nagari Sungai Buluh berupaya mengklaim kembali hutan ulayat yang diklaim negara sebagai hutan lindung sejak 1982. Didorong pendampingan LSM yang menawarkan solusi pragmatis, Nagari Sungai Buluh memilih skema “hutan desa” dalam Perhutanan Sosial. Pemerintah menerbitkan SK Menteri Kehutanan tahun 2013 yang memberikan izin pengelolaan hutan desa selama 35 tahun kepada Lembaga Pengelola Hutan Nagari (LPHN).
Namun keputusan ini membawa konsekuensi tidak disadari penuh oleh nagari. Dengan menerima skema hutan desa, status tanah tetaplah “hutan negara”, dan hak yang diperoleh hanyalah izin pemanfaatan sekunder, bukan hak kepemilikan atas hutan adat. Otonomi ninik mamak tergeser aturan teknis kehutanan yang dikendalikan LPHN di bawah supervisi Dinas Kehutanan.
Upaya merebut kembali hak ulayat justru berakhir pada pengukuhan kontrol negara. Mulyani mengategorikan kasus ini sebagai jebakan di mana entitas adat terdegradasi menjadi sekadar “state governing entity” atau “state management unit” (unit pengelola perpanjangan tangan negara).
Refleksi: Menuju Penataan Ulang Status Personahod dan Hak Ulayat
Buku karya Lilis Mulyani memberikan kontribusi akademis amat krusial bagi studi hukum agraria dan sosiologi hukum. Mulyani berhasil merumuskan tipologi entitas masyarakat adat berdasarkan praktik nyata di lapangan: (1) Masyarakat adat sebagai entitas otonom mandiri (autonomous self-governing entity), (2) Masyarakat adat sebagai unit pemerintahan negara (legally defined general village/desa biasa), dan (3) Masyarakat adat sebagai unit pengelolaan program negara (state management unit seperti LPHN).
Tipologi ini dengan sangat tajam memperlihatkan bagaimana kecenderungan negara yang bersifat developmentalist selalu berusaha menyederhanakan (homogenisasi) dan memaksakan entitas adat seragam dengan struktur birokrasi.
Mulyani juga memberikan kritik mendalam terhadap kecenderungan pejabat dan pembentuk undang-undang yang terjebak romantisme stereotipikal. Negara kerap memandang masyarakat adat secara kontradiktif: dipuja secara romantis sebagai penjaga kelestarian lingkungan murni, namun dicap terbelakang dan menghambat pembangunan manakala menolak proyek investasi ekstratif.
Kelebihan utama monograf ini adalah keberaniannya menawarkan peta jalan reformasi hukum konkrit. Pertama, pemerintah dan DPR harus menyusun hukum nasional yang secara eksplisit mengakui pluralisme bentuk entitas masyarakat adat. Pengakuan tidak boleh memaksakan masyarakat adat bertransformasi menjadi “Desa Adat” seragam sebagaimana diatur UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa. Seperti dibuktikan kasus Kanekes, bentuk kelembagaan otonom harus disesuaikan dengan kehendak internal dan struktur asli masyarakat adat itu sendiri.
Kedua, diperlukan pembaruan hukum agraria operasional yang menjembatani hubungan subjek hukum adat dan objek tanah ulayat. Hak ulayat tidak boleh digantungkan pada kerangka hak pakai administratif yang rentan dicabut. Negara harus menciptakan kategorisasi sertifikat hak atas tanah komunal (communal land title) berstatus hak primer setara Hak Milik yang dicatatkan resmi dalam sistem kadaster pertanahan nasional, namun dengan ketentuan khusus bahwa tanah tersebut tidak dapat diperjualbelikan kepada pihak luar.
Buku karya Lilis Mulyani ini merupakan bacaan wajib bagi akademisi hukum, pengambil kebijakan, serta aktivis pembaruan agraria. Ditulis dengan gaya bahasa akademis yang lugas, terstruktur, dan kaya bukti empiris lapangan, monograf ini menunjukkan bahwa perjuangan keadilan bagi masyarakat adat memerlukan keberanian merombak pondasi konseptual hukum agraria nasional. Tanpa pembaruan mendasar mengenai status personahod hukum kelompok, pengakuan konstitusional terhadap masyarakat adat hanya akan menjadi janji manis hampa di atas kertas.